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本案如果消防部门直接移送刑事司法部门，则消防部门依据《北京市消防安全责任监督管理办法》第18条对两区涉案两家酒店未制定并落实消防安全管理措施和消防安全操作规程的违法行为作出罚款人民币2-3万元的行政处罚决定，则属于关联罚。

[63]参见姜芳：《法律保留抑或立法保留:对〈立法法〉第八条第九条的合宪性考察》，载《山西师大学报（社会科学版）》2022年第1期。[27]参见[日]南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第10页。

[40]参见王锴：《法律保留与宪法保留的关系》，载《第五届中国宪法学青年论坛会议论文集（2022年）》，第133页。[61]在日本，以宪法为基础也形成了预算法体系。全国人大虽于1994年制定了第一部《预算法》，而后由全国人大常委会进行两次修改，但在《预算法》的制定和修改过程中，从草案的形成到最后法律解读都是由财政部担纲，立法机关只是起到形式上的表决作用。例如，对于与公民权利义务并不直接相关的行政作用（预算），就不属于法律保留的范围。此外，《日本国宪法》还在第七章财政中专条规定了预算和决算检查的内容。

（二）预算法律保留的宪制基础法律保留指的是特定事务或领域内事项的处理，保留由立法者制定法律为之，而其所欲排除或限制的权力竞争者，乃立法权以外的所有国家权力，主要是行政权。《立法法》的立法目的就是规范立法活动，其中包括法律的制定、修改和废止，因而预算立法行为也应当适用《立法法》。[19]这一立法与行政两权关系的根本性变革，使法律保留不再局限于以往的侵害保留，而扩及所有的事务领域，全面保留应运而生。

在普鲁士的预算法之争以后，德国产生了通过形式法律概念和实质法律概念的区分划分议会与王权在立法事务上的职权界限的通说。[61]在日本，以宪法为基础也形成了预算法体系。二是明确监察委员会的产生、组织和职权由法律规定。[14]参见《胡乔木文集》（第二卷），人民出版社1993年版，第511-512页。

[3]然而，尽管我国近年来在法律保留方面取得了丰硕的学术成果，却鲜有以预算法律保留为论题的研究。[67]参见张翔：《从法律限制主义、宪法保障主义到法律保留原则--关于基本权利限制的宪法史考察》，载《浙江社会科学》2023年第9期。

换言之，《预算法》的授权立法条款本身应当具有明确性要素，这是授权立法的本质属性所决定的，是不可或缺的，而《预算法》的规范体系只是对授权明确性的判断起到辅助性的而非决定性的作用。[35]可以说，重要性理论对侵害保留起到了扩展作用，而对全面保留起到了限制作用。其中，预算案经议会审议并通过后形成的预算决议即为法定预算。由于没有明确性标准，行政立法权也得不到监督和控制，相应地，公民的权利处于不确定状态，并很大程度上失去了救济可能性。

[36][日]美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第267页。[73]参见程皓楠：《法律保留原则中的全面保留理论》，载《交大法学》2023年第6期。也就是说，《立法法》第11条所确立的专属立法权不同于议会保留，议会保留是禁止授权的法律保留，而专属立法权是可以授权的法律保留。如此，仍可认为自由权的保障始终是不可舍弃的，仍应作为法律保留的首要目的。

在20世纪70年代，德国联邦宪法法院发展出重要性理论。《立法法》规定的授权立法是指在全国人大及其常委会尚未制定法律时，可就部分立法事项授权国务院先行行政立法。

然而，《立法法》第12条又将《立法法》第11条所列举的事项分为绝对保留与相对保留，[45]其中相对保留事项，允许全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规，而预算制度作为财政基本制度却恰恰被纳入相对保留的事项范围。空白授权是指法律授权行政机关进行授权立法的一种方式，此种情形下的法律只承担形式上的宣告义务，授权法中没有任何限制行政机关立法行为的内容，法律公布后，人们无从知道法律具体的规范内容，当然也无法预测行政机关在授权立法中应遵循的权力边界，公民权利义务处于不确定状态，也使行政权滥用可能性大幅增加。

二、预算法律保留的概念意涵议会行使的预算权包括两部分内容，一部分是预算案的决议，另一部分是预算法的制定。在此意义上，对我国预算法律保留的研究尤为必要。法律保留涉及立法、行政两权的权限分配秩序，显然唯有在两权分开后，才有形成的可能。 注释:[1]在理论上，预算案经人大审议通过即具有法律效力，这种法律效力就是对财政权力的约束力和规制力。黄学贤：《给付行政适用法律保留原则若干问题探讨》，载《江海学刊》2005年第6期。该理论主张凡涉及重要事项均必须保留给立法者自己制定，其基本逻辑前提是，某一个事务对于共同体或公民越重要，对立法机关的要求就越高，其规范密度越强。

而后者由于已经制定了法律，经授权后制定的行政法规则是对已有法律的具体化，授权立法不得超出原授权法律的规范框架，因而不具有创制性。由此看来，要解决我国预算授权立法的明确性问题，应对《预算法》第98条进行修改，使其至少具备授权明确性的基本要素，在此基础上，可以根据预算法的特点进行适当扩展。

[10]它在德国被称为措施性法律，所谓措施性法律，是指虽有法律的形式，却不具有一般性、抽象性的法规范作用。我国《立法法》第11条关于专属立法权条款实质上确立了法律保留的原则，因而其中包括预算在内的财政基本制度属于法律保留的范围。

[68]从根本上说，法律保留标志着立法机关与行政机关的权限划分，既然我国宪法肯认了不同国家权力的分工原则，就为作为国家权限划分的法律保留原则在我国的适用提供了空间。当然，将预算纳入全面保留并不意味着所有预算手段及预算资金给付的所有活动都必须具有法律的个别授权，而否定行政机关一定程度的自主性、灵活性和应变性。

[19]参见黄舒芃：《法律保留原则在德国法秩序下的意涵与特征》，载黄舒芃：《民主国家的宪法及其守护者》，元照出版公司2009年版，第13-14页。[9]童卫东在对2023年修正的《立法法》关于完善全国人大及其常委会专属立法权的解读中，仍然用专属立法权一词而不是法律保留一词。[2]可以说，预算法律保留是我国预算法治化的基本前提和重要保障。重要性理论的贡献在于它超越了传统的干预行政与给付行政、夜警国家与福利国家的分析框架。

第62条第3项（全国人民代表大会）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。[16]参见许宗力：《论法律保留原则》，载许宗力：《法与国家权力》，月旦出版社股份有限公司1993年版，第122-123页。

[55]第四，法律效果不同。[75]当然，授权明确性原则不适用于议会保留。

而行政法上的法律保留基于对立法权的信任旨在用立法权规制行政权，行政机关的职权来自法律，属于法律委托。[45]《立法法》第12条规定：本法第十一条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

[32]由于预算案是经议会审议通过的，就此也达到了民主监督的目的，这意味着行政机关的给付行为已受民意监督，不必再依据法律。进入专题： 预算 法律保留 授权立法 授权明确性原则 。前者授权立法是全国人大及其常委会以决定的形式。前者表明立法主体的排他性（对国务院的排除），后者表明立法主体意志形式的特定性（只能是法律）。

《立法法》专门规定税收法律保留是基于税收法定的现实需要，因为与预算、审计不同，税收作为对公民财产权的侵益性行为更需要纳入法律保留的范围。预算法律保留旨在划分预算领域立法机关与行政机关之间的权际关系，包括预算的授权立法关系。

这无疑确立了议会与议会立法的中心地位，使行政权完全成为议会的附属性权力。若授权规定本身过于笼统，未能符合此项授权明确性要求，则不仅授权母法因违宪无效，根据授权法制定的行政命令归于无效。

依照这种宪法理念，《立法法》中关于法律保留范围的确定是缺乏正当性的。[79]参见许宗力：《行政命令授权明确性问题之研究》，载许宗力：《法与国家权力》，月旦出版社股份有限公司1993年版，第255页。